Das Bundesverfassungsgericht beschert der «Ampel» einen finanzpolitischen Scherbenhaufen

Die deutsche Regierung wollte 2021 ungenutzte Mittel zur Bewältigung der Corona-Krise für spätere Klimaschutzausgaben nutzen. Jetzt hat das Bundesverfassungsgericht den Nachtragshaushalt für nichtig erklärt. Die Richter sprechen von einer Umgehung der Schuldenbremse.

Klarer hätte der Entscheid des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe nicht ausfallen können, grösser könnte die Schlappe für die deutsche Ampelregierung nicht sein: Das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 sei mit mehreren Artikeln des Grundgesetzes unvereinbar und damit nichtig, befand das Gericht in einem am Mittwoch verkündeten Entscheid.

Die Ampelregierung hatte das Gesetz kurz nach ihrem Amtsantritt vor Jahresende 2021 eingebracht, der Bundestag hat es Ende Januar 2022 und damit rückwirkend gebilligt. Mit der Nichtigerklärung folgt das Bundesverfassungsgericht einem Antrag von Mitgliedern der oppositionellen CDU/CSU-Fraktion.

Von Corona zum Klima

Worum geht es? Zur Bewältigung der Corona-Pandemie hatte der Bundestag ab 2020 wiederholt das Bestehen einer «aussergewöhnlichen Notlage» festgestellt, was eine Ausnahme von der Schuldenbremse ermöglichte. Letztere fordert über den Konjunkturzyklus hinweg einen nahezu ausgeglichenen Haushalt ohne Neuverschuldung.

Angesichts der im Frühjahr 2021 weiterhin grassierenden Pandemie hatte der Bundestag noch unter der alten, schwarz-roten Regierung in einem ersten Nachtragshaushalt unter erneuter Nutzung dieser Ausnahmeklausel die bereits bestehenden Kreditermächtigungen um weitere 60 Milliarden Euro aufgestockt. Von dieser Möglichkeit zur Aufnahme weiterer Schulden musste die Regierung dann aber keinen Gebrauch machen.

Mit dem strittigen zweiten Nachtragshaushalt wurde diese Kreditermächtigung von 60 Milliarden Euro in den bestehenden Energie- und Klimafonds (heute: Klima- und Transformationsfonds, KTF) übertragen und damit für künftige Haushaltsjahre nutzbar gemacht. Damit wurde es der Regierung ermöglicht, in späteren Jahren Kredite aufzunehmen, die dem Jahr 2021 zugerechnet werden. Aus dem KTF, der zu den sogenannten Sondervermögen zählt (korrekter wäre der Ausdruck Sonderschulden), werden Massnahmen in den Bereichen Klimaschutz, Transformation und Digitalisierung finanziert.

Drei Gründe für Nichtigkeit

Das Bundesverfassungsgericht stützte die Nichtigkeitserklärung auf drei Gründe, die jeder für sich genommen für das Ergebnis ausreichen würden, wie die Vizepräsidentin Doris König bei der Verkündung hervorhob:

1. Um den Charakter der Ausnahmeklausel der Schuldenbremse zu wahren, müsse eine Kreditaufnahme im Einzelnen auf die konkrete Notsituation und ihre Bewältigung zurückführbar sein, führte König aus. Im konkreten Fall habe der Gesetzgeber den Zusammenhang zwischen der festgestellten Notsituation und den durch die Kreditaufnahme finanzierten Massnahmen nicht ausreichend dargelegt. Das gelte insbesondere mit Blick auf die Notwendigkeit der mit dem KTF geplanten Massnahmen.
2. Die Umgehung allgemeiner Haushaltsgrundsätze durch den Einsatz von Sondervermögen ist laut dem Entscheid nicht zulässig. Auch die einem Sondervermögen zugeführten Mittel dürften grundsätzlich nur in jenem Haushaltsjahr eingesetzt werden, für das sie bereitgestellt worden seien. Der zweite Nachtragshaushalt 2021 stehe damit nicht in Einklang, weil er die Aufnahme von Krediten über den KTF in späteren Jahren ermögliche, die dann aber dem Jahr 2021 zugerechnet würden.
3. Die Verabschiedung des zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2021 im Januar 2022 und damit nach Ablauf des Haushaltsjahres widerspricht gemäss dem Entscheid dem Haushaltsgrundsatz der «Vorherigkeit». Danach müsse ein Nachtragsentwurf bis zum Ende des betreffenden Haushaltsjahres parlamentarisch beschlossen werden.

Mit der Nichtigerklärung des zweiten Nachtragshaushalts verringern sich die dem KTF zur Verfügung stehenden Finanzmittel um 60 Milliarden Euro. Soweit bereits Verpflichtungen deswegen nicht mehr bedient werden könnten, müsse dies anderweitig kompensiert werden, befand das Verfassungsgericht.

Nach den bisherigen Plänen der Bundesregierung sollten aus dem KTF von 2024 bis 2027 insgesamt 212 Milliarden Euro zur Verfügung stehen. Daraus sollte eine Vielzahl von Massnahmen zur Förderung der Energiewende, des Klimaschutzes und der Transformation vor allem aus dem Bereich des Wirtschaftsministeriums finanziert werden, vieles ist schon zugesagt und verplant.

Berlin geht über die Bücher

Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD), Finanzminister Christian Lindner (FDP) und Wirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) beteuerten bei einem kurzen gemeinsamen Medienauftritt, das Urteil genau beachten zu wollen. Laut Lindner hat sich das Bundesverfassungsgericht erstmals umfassend zu den Ausnahmen von der Schuldenbremse und zur Nutzung von Sondervermögen geäussert. Das Urteil schaffe Klarheit, habe aber potenziell weitgehende Auswirkungen auf die Staatspraxis und die Haushaltspolitik von Bund und allen Bundesländern.

Als erste Reaktion will die Regierung einen neuen Wirtschaftsplan für den KTF für 2024 und die folgenden Jahre ausarbeiten. Die Umsetzung des bisherigen Plans wird gesperrt; ausgenommen sind Massnahmen zur Förderung der Energieeffizienz und der erneuerbaren Energien im Gebäudebereich. Die laufenden Beratungen des Bundestags über den Haushaltsentwurf 2024 seien nach derzeitiger Einschätzung der Regierung vom Urteil nicht betroffen und könnten planmässig fortgesetzt werden, fügte Lindner an.

«Riesenklatsche für die ‹Ampel›»

Begrüsst hat das Ergebnis des Verfahrens die konservative Opposition, die es angestossen hat. Karlsruhe habe die Selbstbedienungsmentalität der Ampelregierung gestoppt und die Schuldenbremse gestärkt, erklärte der CDU-Vorsitzende Friedrich Merz auf der Plattform X (vormals Twitter).

Sein Parteikollege und Haushaltspolitiker Mathias Middelberg sprach von einer «Riesenklatsche für die ‹Ampel›». Man müsse sich nun fragen, ob auch der Wirtschaftsstabilisierungsfonds («Doppel-Wumms») verfassungsrechtlich infrage stehe.

Der Chef des Münchner Ifo-Instituts, Clemens Fuest, hielt – ebenfalls auf X – fest, die Umgehung der Schuldenbremse werde mit diesem Urteil «dauerhaft erheblich erschwert». Die Bundesregierung könne nun versuchen, für 2023 und 2024 ebenfalls eine Notlage zu erklären, aber das könne wiederum vor dem Bundesverfassungsgericht scheitern. Sonst blieben nur Ausgabenkürzungen oder höhere Steuern. Die Politik gehe derzeit recht locker mit dem Geld um; das Urteil erzwinge jetzt, vieles auf den Prüfstand zu stellen. Denkbar sei eine Reform der Schuldenbremse, die aber auch nicht ohne Probleme sei, fügte der Ökonom an.

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